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关于商洛市级重大项目建设成效分析与思考
商洛市政府研究中心
来源:本站点击:1228时间:2020/8/14 8:33:27

    重大项目建设关系经济社会发展全局,关系区域经济发展的整体水平,是一个地区经济持续快速发展的重要载体。“十三五”以来,我市大力实施项目带动战略,有序推进重点项目建设,陆续建设了一批特色产业、基础设施、社会事业等领域重点项目,为经济社会健康快速发展提供了有力支撑。

    一、基本现状分析

    近年来,商洛围绕“三个经济”加快发展外向型经济,加速推进区位、交通、生态、资源等优势向经济优势、发展优势转化,建成了一批重大项目,2016年以来,全市累计实施市级重点建设项目591个,总投资5170.49亿元,累计完成投资2035.11亿元。

    (一)有效扩大投资,但增幅上下振动。2016-2020年分别完成投资453.83亿元、580.03亿元、544.11亿元、435亿元、370亿元(计划数)。从2018年起,我市投资规模呈下降趋势。一是由于全国全省经济下行压力影响,投资信心不足,意愿下降。二是生态环保政策日趋严格,要素制约愈加突出。三是受清理政府债务影响,政府投资项目面临较大瓶颈,政府财政收入主要用于“三保”,市县财政收入投入重大项目配套资金规模有限。

    (二)有效改善环境,但投资方向不优。棚户区改造稳步推进,县城和小城镇建设步伐加快,工农路改造提升,北新街东延、丹江构峪大桥路通灯亮,南门停车场和东新路、东环路农贸市场建成投用,山柞高速建成通车、小岭梁、黄沙岭隧道顺利贯通、万达广场、国际医学中心、高新公园、老体育场改造等一批项目相继建成使用。通过重大基础设施建设,使我市基础设施迅速晋升到了新层次,有效改善了城市环境,提升了竞争力。但在新型产业和循环经济投入上明显不足,特别是2016年-2019年新开工循环经济项目仅33个,且集中在循环经济项目基础设施建设方面,与构建绿色循环产业体系的目标和要求,有较大差距。

    (三)有效吸引资本,但民间投资不足。从2016年-2019年市级重大项目投资资金来源统计看,我市重点项目投资资金来源政府投资比例在50%左右。政府投资多集中在各类项目的基础设施方面。和经济发达、投资活跃其他省份的地市相比,政府投资比例较高,吸引社会投资少。

    (四)有力支撑发展,但成效不够显著。2016以来,重大基础设施项目完成投资523.08亿元,新兴产业项目完成投资331.57亿元,循环经济项目完成投资111.41亿元,现代农业项目完成投资178.91亿元,文化休闲旅游项目完成投资407.48亿元,现代服务业项目完成投资184.46亿元,民生工程项目完成投资298.2亿元。在培育上市企业方面,陕西盘龙药业公司为我市本土第一家上市企业,39家企业在陕西股权交易中心成长版挂牌,4家企业进入省级拟上市企业资源库;西十高铁今年开工建设、西康高铁有望年内开工;商洛高新区创建国家级高新区进入冲刺阶段;牛背梁、天竺山、金台山晋升5A级景区提档升级稳步进行;丹宁高速中段(山阳至柞水段)建成通车;气化商洛、中心城市供热项目部分建成。随着一批重大项目的实施,在提升经济发展、区位优势,补齐发展短板等方面提供了有力支撑,但从GDP总量上看,我市仍处于全省靠后位次。从陕南三市横向比较来看,我市2019年底GDP规模和增速均处于末位。

    二、问题原因分析

    在重大项目建设过程中,重点领域建成了一批有影响力的大项目,有力支撑了追赶超越,但在重大项目的谋划、招商、要素支撑等方面,还存在一些制约因素和困难。

    (一)重大项目谋划水平有待提升。一是项目准备不充分。相关部门和县区谋划的部分项目停留在影子项目、线索项目上,前期工作仅仅停留在一个简单的项目简介上,缺乏科学论证。二是项目谋划不实在。部分县区单位迫于任务压力,出现了盲目上项目、仓促上项目现象,立足商洛资源禀赋、特色优势产业、要素成本优劣,谋划的项目总数少,结合市场需求的大项目和富民强市的产业项目更少。三是项目包装投入不多。项目前期费用筹措渠道单一,纳入财政预算的额度较少。部门和县区在重大项目前期设计、工可研和策划包装上,仅仅靠财政上支持远远不够,等靠要思想严重,工作的主动性不够强。四是项目策划人才缺乏。一方面缺乏专业的项目策划包装人才队伍,人才引进和培养力度不够,另一方面和专业研究机构合作不深入,“引智”工作作用发挥不够。

    (二)主导产业培育力度不够。培育主导产业离不开重大项目的引领和带动,目前我市通过重大项目培育带动主导产业方面,力度还需加强。一是从培育大健康主导产业方面看,我市虽已形成盘龙、香菊、必康、天士力、康城等传统生物医药产业集群,但是距离形成四位一体的现代医药产业体系还有距离。对优势绿色农产品和商药的开发力度不够,尚未形成具有较强带动作用的龙头企业,技术研发投入和精深加工领域的项目投入明显不足。二是从培育大文旅方面看,我市在“十三五”期间建成和提升了一批旅游景区和服务设施,但是旅游服务能力还有待完善,缺乏滞留性旅游产品。三是从培育新材料产业方面看,我市矿产资源优势发挥不充分,产品集中在原材料、初级产品上,深加工,高附加值产品较少,产业链和高价值链延伸不足,缺乏大项目、龙头企业带动。

    (三)项目投资规模回落。近两年我市投资规模回落,新审批、新开工项目明显减少,主要受到以下几方面影响。一是市场需求不振。全国全省经济下行压力持续加大,市场需求不振。我市锌锭、五氧化二钒、太阳能电池等部分主要工业品价格下滑,企业原材料、资金等成本上升,企业投资信心不足、投资意愿不强。二是政策要素趋紧。由于我市七县区均为秦岭腹地,是秦岭生态保护的核心区,又是国家南水北调水源涵养区,项目建设规范化管理的要求愈加严格,项目建设受用地、规划、环保、能耗等因素的制约更加突出。三是融资难度加大。由于国家大力清理政府债务,政府投资项目融资面临较大瓶颈,基础设施和公共服务等投资大幅减少。银行贷款门槛普遍较高,中小微企业融资难、融资贵问题依然突出。

    (四)园区承载能力有限。园区作为承载重大项目的关键区域,其支撑带动作用处于区域发展的核心地带。近年来我市高新区、县域工业集中区等园区的建设发展对全市经济建设发挥了主导作用,但是也存在承载能力不足的问题。一是要素承载能力不强。比如商洛高新区目前土地储备不足,仅剩300余亩土地可供利用,且园区北片区基础设施建设严重滞后。各县区工业集中区规划同质化问题凸显、给园区主导产业、产业链项目预留发展空间有限。二是承载创新能力不强。园区的孵化功能未得到足够重视,企业孵化器、众创空间基础设施、政策完善滞后,园区由小到大培育重大项目的作用发挥不充分,难以从本地孵化出重大项目。三是园区承载模式不强。通过招商引资引进项目,对高新区、工业园区的发展必不可少,但是一味的引进而忽视本地创新环境和本地产业集群的形成,不利于园区立足本地资源、产业等要素健全产业链。

    三、对策建议

    (一)实施生态优市战略,明确项目总体方向。全力保护秦岭生态,推动生态环境质量持续向好是前提和底线,牢固树立“青山绿水就是金山银山”的保护开发理念。一要科学统筹,尽快修订出台《商洛市秦岭生态环境保护规划》,在此基础上,推进完善主体功能区、土地利用、城乡建设,特别是重大项目等规划“多规合一”,突出生态优市战略规划。二要优化国土空间开发保护格局,落实产业准入清单制度,调整区域产业布局,科学统筹谋划重大项目。三要把握政策机遇,争取国家生态产品价值实现机制试点重大项目,创新生态价值实现路径,打通“绿水青山”与“金山银山”双向通道。

    (二)精心谋划储备项目,建立有序储备机制。重大项目谋划能力直接决定未来发展的方向和潜力。一要明确重大项目谋划储备的重点领域。紧扣生态优市、实业强市、文旅活市、城镇兴市四大战略,以高质量发展为核心,进一步扩大投资领域,集中力量建设和提升一批关系全局,影响重大的骨干项目。二要拓宽重大项目储备渠道,加快“十四五”规划编制,围绕产业转型、脱贫攻坚、乡村振兴、生态保护、民生改善等领域,包装一批以大健康、大旅游、新材料为重点的产业项目,不断拓宽项目储备渠道。三要着眼未来布局新基建项目。尽快精心策划一批以5G、汽车充电桩、大数据、工业互联网、人工智能等为代表的新基建项目。四要抢抓机遇争取中省支持。不断提升项目策划水平,保持一定数量以上的高质量储备项目,争取更多的项目纳入中省规划,实施一批,上报一批、谋划一批,不断完善项目储备机制。

    (三)创新政策扶持方式,助力重大项目建设。一是创新投资方式。从创新投资方式上着手,采取特许经营、股权合作、财政补助、设立基金、政府与社会资本合作(PPP)、政府购买服务等市场化方式,提升社会资本在精准脱贫、现代工业、特色农业、全域旅游、新型城镇化等领域重大项目的参与度,缓解资金制约问题;二是抢抓国家发行抗疫特别国债、增加地方专项债券规模等政策机遇,积极争取中省产业发展专项资金、循环经济发展资金等各类发展资金,支持重大项目建设。三是充分发挥财政资金的引导作用。紧扣供给侧结构性改革的历史机遇,着力推动产业结构深度调整,构架符合商洛实际的现代化产业体系,实现第二产业支撑向第三产业和新型工业双向支撑的经济结构转型。

    (四)加大招商引资力度,推动重大项目落地。一是发挥“头雁效应”,健全招商安商举措。进一步强化投资服务,采取领导干部带头、招商团队负责、工作专班落实的工作模式,为企业提供全程服务,确保项目招得来、留得住、见实效,充分发挥“头雁效应”。二是促进精准招商、产业链招商、园区招商。健全联合招商机制,市政府部门与县(市)、区联合招商,营造开放创新、协调联动的招商引资浓厚氛围。三是瞄准高质量项目,突出招商安商重点。在招商引资过程中,既注重放宽视野招商,面向全国全球吸引优质企业、优选高质量项目,也注重目光向内安商,盯紧区域内培育成长的优质企业,鼓励拓展新领域、布局新项目。四是加强与知名高校、科研院所、研发机构对接合作,积极吸引其在我市建设研发和产业成果转化机构,推动一批高新技术成果转化项目在我市落地实施。五是实行“一企一策”,优化营商环境和投资环境,给予项目多方面支持,加大对重点招商项目的财政、金融、人才引进、土地保障和环境容量等方面的支持,对我市急需引进的高端高新项目、新设大集团总部和地区总部、外资研发机构、境外世界500强投资的重大项目等,实行“一事一议”“一企一策”。

    (五)提升对外开放水平,主动承接产业转移。坚持“强枢纽、扩门户、促流动”的思路,跟进“两群”、融入“两带”、承接“两圈”,不断扩大我市对外开放水平,提升承接产业转移的能力,争取更多的重大项目落地商洛。一是抢抓全省打造内陆改革开放新高地、西安国家中心城市、中原城市群崛起等重大历史机遇,精准承接我市主导产业的上下游产业,推动我市与两大城市群的互联互通、互融互促,寻求错位发展,加快融合发展。二是深度融入“两带”(即:“一带一路”、长江经济带),迅速谋划高铁经济布局,主动接受长江经济带城市群辐射带动,调整优化外贸机构,实施一批以壮大外贸经营主体、外贸平台建设、综合保税仓为核心的重大项目。三是主动承接“两圈”(即:长三角经济圈、珠三角经济圈)产业转移,把握发达地区产业转移升级窗口期,聚焦重点产业领域,结合我市发展战略和主导产业,推进一批区域互联共建项目,探索“总部经济”“飞地经济”合作模式,优化整合生产要素,促进生产要素跨区域有效流动,以大项目带动,将商洛打造为内陆改革开放高地的重要节点城市。

    (六)加快园区提质扩容,保障重大项目落实。按照“大项目支撑、大集团带动、园区化承载、集约化发展”的思路,做精国家级开发区、做强县域工业集中区、做特区域特色园区,提升质量,扩大容量,增强承载重大项目的能力,更好地发挥商洛国家高新区和县域工业集中区创新示范和战略引领作用。一是根据商洛高新区及各园区的产业基础和比较优势,按照各有侧重、错位发展、良性互动的原则推动商洛高新区各园区协调发展,打造若干企业集聚、要素完善、协作紧密的新兴产业集群,形成各园区独具特色、专业突出、竞争能力强的产业分工与协作新布局。二是创新产业空间开发建设和管理政策,健全高新区及各园区产业项目遴选、土地出让、产业发展监管,探索园区企业有序“腾笼换鸟”工作措施、土地使用权退出等管理机制,加强土地在使用期限内的全过程动态监管,挤出水分,扩充容量。三是设立具有商洛特色的高新区、园区考核评价指标,引导督促商洛高新区各园区转型升级,高效完成商洛高新区创新发展任务。四是加快完善各园区水、电、气、仓储物流、标准化厂房等配套设施,提升承载能力,推动要素向园区集中、企业向园区聚集。

               

                                                                                                                                               课题组组长:张祖成

                                                                                                                                               副   组   长:齐  昌  

                                                                                                                                               成          员:王  敏   胡清健

作者:商洛市政府研究中心
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